Preview document (🔗 origineel)

---

No. W06.24.00053/III

's-Gravenhage, 1 mei 2024

Bij Kabinetsmissive van 12 maart 2024, no.2024000638, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris Toeslagen en Douane, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet hersteloperatie toeslagen en van de Wet aanvullende regelingen hersteloperatie toeslagen, houdende aanpassingen in de hersteloperatie toeslagen van bepaalde termijnen, van de peildatum voor brede ondersteuning voor gedupeerden in het buitenland en van de nabestaandenregeling (Wet aanpassing termijnen en nabestaandenregeling hersteloperatie toeslagen), met memorie van toelichting.

Het voorstel regelt een verlenging van een aantal beslistermijnen op aanvragen en bezwaren bij de hersteloperatie toeslagen, inclusief overgangsrecht. Daarnaast bevat het voorstel een verlenging van de indieningstermijn voor bezwaren (bezwaartermijn), inclusief overgangsrecht. Verder bevat het voorstel onder meer aanpassingen in de zogenoemde nabestaandenregeling.

De Afdeling advisering van de Raad van State begrijpt dat met het voorstel maatregelen worden voorgesteld om de impasse te doorbreken die in de praktijk van afhandeling van aanvragen en bezwaren bij de hersteloperatie is ontstaan. Dat de termijnen worden verlengd valt op zichzelf goed te volgen, maar de voorgestelde verlenging is juridisch kwetsbaar en leidt ook niet tot een versnelling van het proces.

De juridische risico’s van de gekozen oplossing zien op de redelijke termijn in bezwaar- en beroepsprocedures in het licht van artikel 17 van de Grondwet en artikel 6 van het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM). Voorkomen moet worden dat in het licht van deze risico’s een nieuwe impasse ontstaat. Daar is niemand mee geholpen.

Daarom adviseert de Afdeling vooral in te zetten op maatregelen die het proces van afhandeling van aanvragen en bezwaren versnellen. Indien dit niet mogelijk is, adviseert zij dragend te motiveren waarom dit niet kan.

In verband met deze opmerkingen dient het wetsvoorstel deels te worden heroverwogen.

1. Het voorstel

Het wetsvoorstel strekt tot verlenging van een aantal wettelijke beslistermijnen op aanvragen en bezwaren bij de hersteloperatie toeslagen. Dit naar aanleiding van uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS).¹ De ABRvS heeft aan de wetgever teruggekoppeld dat het niet de taak van de bestuursrechter is om de problemen op te lossen met het halen van de termijnen die reeds voorzien waren bij de inwerkingtreding van de Wet hersteloperatie toeslagen (Wht). Het is aan de wetgever om desgewenst alsnog te voorzien in een wettelijke regeling of een andere voorziening of oplossing. Met dit wetsvoorstel wordt in een wettelijke regeling voorzien om te komen tot termijnen die volgens de regering realistisch en uitvoerbaar zijn. Verder wordt voorzien in een verlenging van de wettelijke bezwaartermijn. De beslistermijnen op aanvragen worden verdubbeld van nu zes tot twaalf maanden naar twaalf tot vierentwintig maanden en de Awb-beslistermijnen op bezwaar van nu zes tot achttien weken worden verlengd naar beslistermijnen van twaalf tot dertig maanden.

Daarnaast bevat het wetsvoorstel aanpassingen van de zogenoemde nabestaandenregeling.² Deze regeling is in de Wet aanvullende herstelmaatregelen hersteloperatie toeslagen opgenomen, maar nog niet in werking getreden. Dit mede als gevolg van een bij die wet aangenomen amendement Leijten³ dat deze regeling ingrijpend heeft gewijzigd. De gewijzigde regeling blijkt als zodanig niet uitvoerbaar.⁴ Met dit wetsvoorstel worden aanpassingen in de nabestaandenregeling aangebracht waarmee de regeling uitvoerbaar zou moeten zijn en waarmee zoveel mogelijk recht wordt gedaan aan de bedoeling van het amendement.

Ook bevat het wetsvoorstel een verruiming van de termijnen om in aanmerking te komen voor brede ondersteuning in het buitenland en voor aanvullende compensatie voor werkelijke schade. Tevens worden er technische en redactionele wijzigingen aangebracht.

2. Algemeen

De hersteloperatie toeslagen heeft tot doel het leed ten gevolge van de problemen met de kinderopvangtoeslag te erkennen, herstel te bieden en gedupeerden te compenseren voor de hardheid die de wet en praktijk kenden. Kenmerkend voor de hersteloperatie is dat de praktijk steeds omvangrijker, diverser en ingewikkelder is dan gedacht. Ten opzichte van het begin van de hersteloperatie is de omvang en het karakter van de hersteloperatie veranderd. Oorspronkelijk ging het om regelingen gericht op financieel herstel. Ondertussen wordt er ook ingezet op brede hulp en emotioneel herstel van gedupeerden.

Het aantal herstel- en compensatieregelingen is fors uitgebreid, met regelingen voor ex-partners van gedupeerde aanvragers van kinderopvangtoeslag, kinderen van gedupeerde aanvragers en van ex-partners, nabestaanden van overleden gedupeerde aanvragers en nabestaanden van overleden kinderen van gedupeerde aanvragers. Ook de groep potentieel gedupeerde aanvragers is fors gegroeid, van 9.200 aanvragers eind 2020 naar 68.376 potentieel gedupeerde aanvragers eind 2023.⁵ Om de regelingen uit te kunnen voeren is ook de Uitvoeringsorganisatie herstel toeslagen (UHT) flink gegroeid van 420 fte in januari 2021 naar ruim 2.100 fte eind 2023.⁶ De verwachte totale kosten van de hersteloperatie zijn opgelopen tot € 8 miljard.⁷ De arbeidsintensieve inzet die nodig is om recht te doen aan gedupeerden en hun individuele situatie levert spanning op met de wens om tijdig duidelijkheid te bieden aan gedupeerden.

De uitvoering van de hersteloperatie staat steeds onder grote druk. De UHT blijkt ondanks pogingen om versnellingen aan te brengen om het proces enigszins te kunnen beheersen niet in staat om binnen redelijke termijnen uitvoering te geven aan het grote en alsmaar groeiende takenpakket. De Afdeling heeft bij de eerdere uitbreidingen opgemerkt dat het van belang is te komen tot een afronding van de hersteloperatie.⁸

Ondanks de grootschalige inzet van mensen en middelen door de UHT treden vertragingen op in de behandeling van aanvragen en bezwaren. Door gerechtelijke procedures wegens termijnoverschrijdingen ontstaan verdere vertragingen. Deze procedures hebben invloed op de behandelvolgorde van aanvragen en bezwaren. Door de gerechtelijke uitspraken in deze procedures krijgen de betreffende gevallen⁹ eerder een beschikking dan de gevallen waarin niet een gerechtelijke procedure wordt gestart. Dit kan volgens de toelichting leiden tot een prikkel om ook te procederen wegens termijnoverschrijding, waardoor een vicieuze cirkel ontstaat. Het reguliere proces komt steeds verder onder druk te staan met oplopende wachttijden en onzekerheid over de termijn van afhandeling van aanvragen en bezwaren. Er waren op 31 december 2023 7.103 openstaande bezwaren. In 2023 zijn er 5.557 beroepen wegens niet tijdig beslissen ingediend.¹⁰

Ook de bestuursrechter ondervindt hiervan de gevolgen. Hij wordt overspoeld met procedures wegens termijnoverschrijdingen en de grenzen van wat de bestuursrechter op dit terrein aankan, zijn bereikt. Als gevolg hiervan lopen de doorlooptijden verder op en bestaat het risico dat ook de rechter niet binnen de wettelijke termijn uitspraak kan doen. Volgens de ABRvS is de wetgever aan zet om de overschrijding van termijnen te verhelpen. In de uitspraak van 23 augustus 2023¹¹ is overwogen dat op het moment van de inwerkingtreding van de Wht al duidelijk was dat de daarin genoemde termijnen niet zouden worden gehaald, maar dat de wetgever desondanks die termijnen niet heeft willen aanpassen. Het is aan de wetgever om desgewenst alsnog te voorzien in een wettelijke regeling of een andere voorziening of oplossing.¹²

Gelet op het vorenstaande begrijpt de Afdeling dat met het voorliggende voorstel maatregelen worden voorgesteld om de impasse te doorbreken die in de wisselwerking tussen wetgever, uitvoering en rechter is ontstaan en waarvoor de oplossing in wetgeving wordt gezocht. De wetgever is na de uitspraak van de ABRvS aan zet om de voorwaarden voor de uitvoering van de hersteloperatie zo aan te passen dat deze niet alleen recht doen aan de gerechtvaardigde verwachtingen en belangen van gedupeerden, maar ook voor de uitvoering realistisch zijn en het mogelijk maken om daadwerkelijk tot een afronding van de hersteloperatie te kunnen komen. Daarom is het bovenal van belang dat ook de uitvoering blijft inzetten op versnelling van en verbeterslagen in het proces van afhandeling van aanvragen en bezwaren.

Onrealistische verwachtingen en beloftes leiden uiteindelijk tot desillusie en wantrouwen, ook als zij met de beste bedoelingen zijn uitgesproken.¹³ Gelet hierop begrijpt de Afdeling de in het wetsvoorstel gemaakte keuzes.

De Afdeling wijst echter op de juridische risico’s verbonden aan de voorgestelde verlenging van termijnen (punt 3). Vervolgens wijst de Afdeling erop dat het verlengen van de beslistermijnen onverlet laat dat het nodig blijft om andere oplossingen te blijven onderzoeken die kunnen bijdragen aan versnelling van het proces en dat de toelichting hier onvoldoende aandacht aan besteedt (punt 4).

3. Constitutionele aspecten van de verlenging van beslistermijnen op bezwaar

a. Algemeen

De Afdeling merkt over de constitutionele aspecten van de termijnverlengingen het volgende op. De regering stelt voor in veel bezwaarprocedures van de Awb afwijkende termijnen te hanteren om te beslissen op een bezwaar. Op grond van de Awb heeft een bestuursorgaan zes weken de tijd om te beslissen met de mogelijkheid van verlenging met nog eens zes weken, terwijl bij inschakeling van een adviescommissie de termijn ook met zes weken wordt verlengd.¹⁴ In het voorstel wordt geregeld dat standaard een beslistermijn gaat gelden van zes maanden met een verlenging van zes maanden¹⁵ respectievelijk twaalf maanden met een verlenging van twaalf maanden.¹⁶ Bij inschakeling van de bezwaarschriftenadviescommissie voor toeslagen wordt de termijn aanvullend met zes maanden verlengd. Dit betekent dat een bezwaarmaker in sommige gevallen dertig maanden op een beslissing van de UHT moet wachten.

Feitelijk worden de termijnen zodanig verlengd dat de in de praktijk gehanteerde beslistermijnen worden gecodificeerd. Voorgesteld wordt om aan te sluiten bij de (gemiddeld genomen) daadwerkelijk benodigde behandeltijd.

b. Redelijke termijn; artikel 17 van de Grondwet en artikel 6 EVRM

Op grond van artikel 17 van de Grondwet en artikel 6 EVRM heeft eenieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn.

De Afdeling beoordeelt het wetsvoorstel in het licht van artikel 17 van de Grondwet en artikel 6 EVRM. Omdat artikel 17, eerste lid, van de Grondwet materieel dezelfde bescherming biedt als artikel 6 EVRM, is de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) over artikel 6 EVRM ook van belang voor de interpretatie van artikel 17, eerste lid, van de Grondwet. Artikel 17, eerste lid, van de Grondwet biedt materieel geen aanvullende bescherming ten opzichte van het EVRM. Daarom wordt hierna alleen nader ingegaan op de grenzen die artikel 6 EVRM in het licht van de rechtspraak van het EHRM daarover stelt aan de redelijke termijn.

Elementen van een redelijke termijn

De toelichting onderkent dat het EHRM per geval beoordeelt of de rechter en in de daaraan voorafgaande periode het bestuursorgaan een zaak binnen een redelijke termijn in de zin van artikel 6 EVRM heeft behandeld. Daarbij toetst het EHRM hoe complex de zaak is, hoe voortvarend de betrokkene, het bestuursorgaan en de rechter gehandeld hebben en wat het belang voor de betrokkene is. In de toelichting wordt in abstracto voor de hersteloperatie op deze elementen ingegaan. De Afdeling merkt op dat deze elementen op zichzelf en samengenomen nog niet een lange duur van twaalf tot dertig maanden rechtvaardigen en daarmee tot een redelijke termijn in de zin van artikel 6 EVRM leiden.

Stilliggen

Het EHRM kijkt bij de beoordeling van de redelijke termijn niet alleen naar de totale duur, maar ook naar wat er gedurende die tijd door de autoriteiten in de voorliggende individuele concrete zaak aan acties is ondernomen en hoe lang een zaak heeft stilgelegen. Daarbij acht het EHRM de hoge werklast van de autoriteiten alleen een mogelijke rechtvaardiging indien sprake is van een tijdelijke achterstand en er direct maatregelen zijn genomen om de achterstand weg te werken, bijvoorbeeld door te besluiten om zaken te behandelen op volgorde van urgentie, gewicht of het belang dat voor de rechtzoekende op het spel staat.¹⁷ De gehanteerde zogenoemde first-in first-out (fifo)-systematiek¹⁸ heeft in de huidige praktijk tot gevolg dat aanvragen en bezwaren gedurende langere tijd stilliggen zonder dat de aard van de zaak die lange behandeltijd kan rechtvaardigen. Dit vergroot de kans dat het EHRM in individuele zaken de redelijke termijn van artikel 6 EVRM geschonden zal achten.

Redelijke termijn van de procedure als geheel

De verlenging van de beslistermijnen op bezwaar heeft ook gevolgen voor de totale redelijke termijn van bestuursrechtelijke procedures. Bij het standaard hanteren van beslistermijnen van twaalf tot vierentwintig maanden in de bezwaarfase zal snel sprake zijn van overschrijding van de redelijke termijn van de procedure als geheel. De in het bestuursrecht in het algemeen gehanteerde termijnen¹⁹ zijn een uitwerking van het recht op behandeling binnen een redelijke termijn van artikel 6 EVRM. De Afdeling merkt op dat ook als er een verlengde wettelijke beslistermijn geldt, de rechter in de regel bij de vaststelling van de redelijke termijn vasthoudt aan de vuistregel van een half jaar voor de bezwaarfase. Dit betekent dat het twijfelachtig is of bestuursrechtelijke procedures binnen een redelijke termijn afgerond kunnen worden. Procedures die vanwege overschrijding van de redelijke termijn gevoerd zullen worden, kunnen de uitvoeringspraktijk en de rechterlijke praktijk verder bemoeilijken. De toelichting gaat op deze gevolgen niet in.

c. Overgangsrecht beslistermijnen

De wijziging van de termijnen heeft onmiddellijke werking. Dit houdt in dat de voorgestelde verlengde beslistermijnen bij inwerkingtreding van dit wetsvoorstel²⁰ ook gaan gelden voor op dat moment lopende beslistermijnen.²¹ Het is hierbij de vraag of het voorstel op dit punt voldoet aan de eisen van rechtszekerheid. In het geval van lopende beslistermijnen wordt de termijn die gold bij aanvang van de (bezwaar)procedure verlengd. Daarbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen nog lopende verlengde termijnen en al verstreken initiële termijnen.²² Dit betekent dat er (materieel) sprake is van terugwerkende kracht in het nadeel van de rechtszoekende. Belastende terugwerkende kracht is slechts bij uitzondering toegestaan en vergt een zware motivering.

Artikel 6 EVRM en artikel 17 van de Grondwet staan niet per definitie in de weg aan het uitvaardigen van nieuwe wetgeving met (materieel) terugwerkende kracht, maar de regering moet daarbij wel dwingende redenen van algemeen belang kunnen geven om, in dit geval, de nieuwe termijnen ook van toepassing te verklaren op lopende procedures. Daarbij moet, ook als de verlenging van de termijnen een redelijk doel zou dienen, worden gewogen of de maatregel proportioneel is in verhouding tot het te bereiken doel.

De in de toelichting gegeven motivering dat het ook toepassen op lopende gevallen het effect van de maatregel aanzienlijk vergroot, volstaat in dit verband niet.

d. Conclusie

De Afdeling adviseert de verlenging van de beslistermijnen op bezwaar mede in het licht van de redelijke termijn van artikel 6 EVRM en artikel 17 van de Grondwet en de daarop gebaseerde bestuursrechtelijke praktijk inzake termijnoverschrijding nader te bezien. De Afdeling benadrukt daarbij het belang om tevens andere maatregelen voor versnelling van de afhandeling van bezwaar te treffen, zoals onder punt 4 naar voren wordt gebracht.

De Afdeling adviseert tevens in de toelichting een dragende motivering en belangenafweging te geven over de eerbiediging van bestaande rechten en verwachtingen van belanghebbenden ten tijde van invoering van de maatregel en het belang van de overheid en daarbij voornoemde toets van artikel 6 EVRM en artikel 17 van de Grondwet in ogenschouw te nemen.

4. Andere maatregelen

De Afdeling merkt op dat een verlenging van de wettelijke beslistermijnen een oplossing kan bieden voor de vele procedures wegens termijnoverschrijdingen en dat de genoemde vicieuze cirkel daarmee doorbroken lijkt te kunnen worden.

De Afdeling begrijpt de afweging die de regering in dit kader maakt tussen het collectieve belang van het voorkomen van extra rechtszaken en het individuele belang van het instellen van een procedure wegens termijnoverschrijding. Het gaat om de belangen van diegenen die via het reguliere herstelproces wachten op een beslissing van de UHT, maar ook om de belangen van de samenleving als geheel, omdat de genoemde procedures gepaard gaan met een grote inzet aan capaciteit en financiële gemeenschapsmiddelen.²³ Het is van belang dat de beschikbare capaciteit zoveel mogelijk wordt ingezet voor het daadwerkelijk uitvoeren van de hersteloperatie.

Daarbij moet enerzijds worden voorkomen dat in de verhouding tussen wetgever, uitvoering en rechter een situatie ontstaat waarin datgene wat de uitvoering feitelijk aankan, juridisch risicovol is, terwijl wat juridisch toegestaan is, niet uitvoerbaar is. Anderzijds is het belangrijk te voorkomen dat de voorgestelde oplossing voor nieuwe juridische complicaties zorgt die in de uitvoeringspraktijk en de rechtspraak tot nieuwe problemen leiden waardoor mogelijk een nieuwe vicieuze cirkel ontstaat. Daar is niemand mee geholpen.

De Afdeling merkt op dat met de verlenging van de beslistermijnen ook geen versnelling van het proces wordt gerealiseerd.²⁴ De toelichting gaat niet in op andere maatregelen anders dan het verlengen van de termijnen of varianten daarop²⁵ om verdere haperingen in het proces van beslissen op aanvraag of bezwaar te voorkomen en daarmee een bijdrage te leveren aan het oplossen van de uitvoeringsproblemen bij de UHT. Het verlengen van de beslistermijnen laat onverlet dat het nodig blijft om andere oplossingen te blijven onderzoeken die kunnen bijdragen aan versnelling van het proces.

Zo rijst de vraag of overwogen is om bij de afhandeling van de bezwaren nader te differentiëren naar de aard van de bezwaren en daarbij de door de UHT gehanteerde fifo-systematiek los te laten. De vraag is ook of bijvoorbeeld onderzocht is of de fragmentarische aanpak van het proces, die leidt tot een veelvoud aan beschikkingen en mogelijke bezwaren daartegen, kan worden beperkt. Daartoe heeft de rechter opgeroepen.²⁶ Het hoeft niet alleen om wetgeving te gaan, het kan ook gaan om maatregelen van meer organisatorische aard of om andere vormen van afdoening. Ook de ABRvS heeft gewezen op andere voorzieningen of oplossingen.

Gelet op de constitutionele knelpunten bij de voorgestelde termijnverlenging, is het van groot belang dat met andere maatregelen aanpassingen worden doorgevoerd in de bestaande processen, met het oog op versnelling van de gehele procedure. De Afdeling adviseert om te komen tot maatregelen om het beslisproces te versnellen en indien dit niet mogelijk is dragend te motiveren waarom dit niet kan.

5. Verlenging bezwaartermijn en overgangsrecht

De regering stelt voor om de Awb-bezwaartermijn van zes weken²⁷ te verlengen tot een termijn van zestien weken.²⁸ Met deze verlenging wordt beoogd belanghebbenden tegemoet te komen die moeite hebben binnen de reguliere termijn een bezwaar in te dienen. Belanghebbenden krijgen tien weken langer de tijd bezwaar te maken. Daartegenover staat het voornemen om weer te gaan toetsen op termijnoverschrijding,²⁹ hetgeen de UHT in de huidige praktijk achterwege laat.³⁰

De Afdeling begrijpt de wens om belanghebbenden meer ruimte te willen bieden om rechtsmiddelen te benutten, maar heeft enkele vragen en opmerkingen bij de voorgestelde verlenging.

In de eerste plaats wijst zij erop dat bijkomend gevolg van de verlenging is dat de aanvang van de beslistermijn op bezwaar met tien weken wordt verlengd, omdat de beslistermijn aanvangt wanneer de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.³¹

In de tweede plaats merkt de Afdeling op dat belanghebbenden die de verlengde bezwaartermijn niet of nauwelijks benutten, niet gebaat zijn bij een aanzienlijke verlenging van de bezwaartermijn, omdat dit ertoe leidt dat de beslistermijn (aanzienlijk) later aanvangt. Het is de vraag of het wenselijk is dat bij het aanzienlijk verlengen van de bezwaartermijn wordt vastgehouden aan de huidige aanvangstermijn voor het besluit op bezwaar.³² Overwogen kan worden voor de aanvangstermijn voor het besluit op bezwaar aan te haken bij het moment waarop een ingediend bezwaarschrift door de UHT is ontvangen.

Bij de verlenging van de bezwaartermijn tot zestien weken blijft de mogelijkheid van het indienen van een pro forma bezwaarschrift onverminderd bestaan.³³ Dit kan leiden tot het verder oprekken van de bezwaartermijn met doorgaans vier tot zes weken.³⁴ De vraag is of dit wenselijk is en een termijn van zestien weken niet al voldoende ruimte biedt voor het indienen van het bezwaar en het inhoudelijk motiveren daarvan.

De Afdeling merkt op dat de toelichting niet duidelijk maakt of bezien is of belanghebbenden op andere wijze de kans geboden kan worden om hun rechtsmiddelen te benutten zonder dat dit tot extra wachttijd op een beslissing op bezwaar leidt en of de mogelijkheid tot verdere termijnverlenging via pro forma-bezwaren beperkt kan worden.

In de derde plaats merkt de Afdeling op dat de wijziging van de termijn voor het indienen van bezwaar onmiddellijke werking heeft. Dit houdt in dat de voorgestelde bezwaartermijn van zestien weken bij inwerkingtreding van het wetsvoorstel³⁵ ook gaat gelden voor op dat moment lopende termijnen voor het indienen van bezwaar.³⁶ Ook als er vóór die inwerkingtreding van het wetsvoorstel al een bezwaarschrift is ingediend en de verlenging op zichzelf niet nodig is, leidt dit tot een latere aanvang van de beslistermijn. Bij het verleggen van het aanvangsmoment van de beslistermijn in de bezwaarfase, zoals de Afdeling hiervoor in overweging geeft, wordt het genoemde gevolg voorkomen. Indien de regering vasthoudt aan de voorgestelde verlenging van de bezwaartermijn, adviseert de Afdeling om aanvullend overgangsrecht op te nemen voor deze situatie.³⁷

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.


De vice-president van de Raad van State,