Preview document (🔗 origineel)

---

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 29 december
2008, no. 08.003751, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn
advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te
doen toekomen. 

Dit advies, gedateerd 13 februari 2009, bied ik u hierbij aan.

De Raad van State geeft in overweging het voorstel van wet te zenden aan
de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het advies rekening zal
zijn gehouden.

Voordat ik inga op het advies van de Raad van State merk ik het volgende
op.

Tussen het uitbrengen van het advies en het zenden van dit nader rapport
ligt ongebruikelijk veel tijd. De oorzaken daarvan zijn reeds aan de
Tweede Kamer toegelicht met een brief gedateerd 20 januari 2009
(Kamerstukken II, 2008/09, 31 052, nr. 17, p. 5). Hierin wordt ingegaan
op de grote belasting die de crisis het afgelopen anderhalf jaar met
zich heeft gebracht. Aanvullend daarop is bij brief d.d. 26 oktober 2009
(Kamerstukken II, 2009/2010, 21 109, nr. 93) toegelicht dat de door de
Tweede Kamer ingestelde tijdelijke commissie onderzoek financieel
stelsel in deel een van haar onderzoek onder meer kijkt naar de wijze
waarop de huidige wetgeving heeft gefunctioneerd op het punt van het
verlenen van toestemming voor een overname in de financiele sector door
de minister van Financien en de toezichthouder, De Nederlandsche Bank.
Teneinde de Tweede Kamer in staat te stellen de bevindingen van de
commissie, voor zover zij daar aanleiding toe zou zien, in haar
bestudering van de aan de kamer toe te zenden implementatiewet te
betrekken, is voorlopig gewacht met indiening van het
implementatievoorstel, en is aan de Kamer bericht dat het wetsvoorstel
in januari 2010 zou worden ingediend.

In reactie op het advies van de Raad van State merk ik het volgende op.
Hierbij wordt de volgorde van het advies van de Raad van State
aangehouden.

1. De toetsing van aanvragen om een vvgb, bezien in relatie tot de
verantwoordelijkheid van de Minister van Financien. 

De achtergrond van de richtlijn luidt als volgt. De richtlijn is tot
stand gekomen nadat de Europese Commissie had geconstateerd dat het
aantal grensoverschrijdende overnames en verwervingen van deelnemingen
in de Europese financiele sector achterblijft bij grensoverschrijdende
overnames en verwervingen van deelnemingen in andere sectoren. Uit een
onderzoek van de Europese Commissie is gebleken dat consolidatie
belemmerd wordt door een factor die onwenselijk is. De Europese
Commissie heeft vooreerst geconstateerd dat overheidsinvloed in de
financiele sector enkel tot doel behoorde te hebben om te waarborgen dat
ondernemingen in deze sector door deelnemingen en overnames geen
ongepaste risico's nemen en dat de soliditeit van zowel degene die een
deelneming of overname beoogde als degene waarin die deelneming werd
beoogd of die werd overgenomen niet in het geding zal komen. Op deze
wijze wordt ook de stabiliteit van het financiele stelsel in de Europese
Unie beschermd. Met het oog op de soliditeit van financiele
ondernemingen en de stabiliteit van het stelsel waarvan zij deel
uitmaken is het prudentiele toezicht op deze ondernemingen immers in het
leven geroepen. Echter, de norm die voor de beoordeling van voorgenomen
gekwalificeerde deelnemingen in de desbetreffende richtlijnen was
opgenomen, en die verwees naar een gezonde en prudente
bedrijfsuitoefening, was open geformuleerd en ruim van aard. De norm
liet ruimte voor lidstaten om af te wijken. Dit leidde tot divergentie
in de oordeelsvorming tussen de verschillende lidstaten van de Europese
Unie. Uit het onderzoek bleek dat daarbij in praktijk ook andere, niet
prudentiele, afwegingen soms betrokken werden bij de beoordeling van een
voorgenomen deelneming. Met name moet worden gedacht aan overwegingen
over de (on)wenselijkheid van de overname van een onderneming in een
lidstaat door een onderneming uit een andere lidstaat. Dit vormde een
belemmering voor consolidatie die onwenselijk is. Uiteraard behoort
toezichtwetgeving in de Europese Unie consequent en transparant te
worden toegepast, zonder dat daarbij oneigenlijke afwegingen worden
betrokken. 

Om deze oneigenlijke afwegingen, die moeilijk zijn vast te stellen en
aan de kaak te stellen zijn door financiele ondernemingen, zoveel als
mogelijk te weren uit het besluitvormingsproces is besloten om de
procedures en toetsingscriteria voor een beoordeling van een voorgenomen
deelneming of overname te harmoniseren. Een belangrijke vraag bij de
totstandkoming van de richtlijn was aldus op welke wijze de divergentie
in besluitvorming en de politieke bemoeienis, waarbij onheuse
sentimenten van nationale aard een rol konden spelen, bij
consolidatievraagstukken kon worden beperkt. Bedacht moet worden dat
overnames in de financiele sector, met name als zij grensoverschrijdend
zijn, een politiek gekleurd debat op gang kunnen brengen. Hoofdvraag bij
de totstandkoming van de richtlijn was aldus op welke wijze de
divergentie in oordeelsvorming en de in internationale context bij
sommige lidstaten soms vergaande politieke bemoeienis (waarbij onheuse
sentimenten van nationale aard een rol konden spelen), in
consolidatievraagstukken te beperken.

Hiertoe is een vijftal, limitatief opgesomde, criteria in de richtlijn
opgenomen waaraan een dergelijke voorgenomen verwerving dient te worden
getoetst. Op grond van de richtlijn mag enkel op basis van deze criteria
een oordeel worden gegeven over een voorgenomen deelneming. Op deze
wijze worden toetsingen van voorgenomen verwervingen transparanter en
consistenter in alle lidstaten. Ook is beter mogelijk om deze
beoordeling door de rechter achteraf te laten toetsen als een van de
partijen die daarbij betrokken is het niet eens is met het resultaat van
de beoordeling. 

Het is van groot belang dat, in het geval dat een financiele onderneming
zich bijvoorbeeld geconfronteerd ziet met sentimenten van
nationalistische of protectionistische aard die ertoe leiden dat een
voorgenomen deelneming of overname niet mogelijk is, en dat toetreding
tot een markt in een andere lidstaat van de Europese Unie op die wijze
niet mogelijk is en de interne markt wordt gefrustreerd, deze
onderneming zich tot een rechter kan wenden. De gang naar de rechter is
tot op heden zeldzaam geweest, maar het is niet ondenkbaar dat dit mede
het geval is geweest omdat de rechter niet beschikte over een helder
criterium tegen hetwelk hij de beslissing van een nationale
toezichthouder inzake een voorgenomen deelneming of overname kon
beoordelen. Daar waar de wet een zeer open geformuleerde norm met veel
beleidsvrijheid bevat, zal de rechter des te meer een marginale toets
uitvoeren. Hoewel heldere, uniforme regels geen garantie vormen voor
eerlijke, transparante en uniforme toepassing door nationale
toezichthouders, dragen zij hier uiteraard wel in belangrijke mate aan
bij. 

De richtlijn kiest er mede in het licht van het voorgaande voor om te
benadrukken dat een beoordeling van een voorgenomen deelneming of
overname een exclusief prudentieel karakter heeft. In de overwegingen
bij de richtlijn wordt in dat kader gesproken over `` (...)
beoordelingscriteria van strikt prudentiele aard''. 

De Raad verlangt toelichting op de vraag of de criteria zoals door de
richtlijn geformuleerd zodanig duidelijk en ondubbelzinnig zijn dat zij
zich lenen voor een politiek-neutrale en onafhankelijke toepassing die
los van politieke verantwoording kan functioneren, dit in het licht van
de medeverantwoordelijkheid van de Minister van Financien voor de
stabiliteit van het financiele stelsel en de met het oog daarop in de
huidige wetgeving (artikel 3:97 van de Wet op het financieel toezicht)
opgenomen bevoegdheid van de Minister van Financien om bij de zogeheten
`big five' mee te beslissen over de verlening van verklaringen van geen
bezwaar met De Nederlandsche Bank (DNB). De Raad vraagt zich daarbij af
hoe de belegging bij DNB van de volledige toets van een voorgenomen
verwerving of vergroting van een gekwalificeerde deelneming in (een van)
de `big five' zich verhoudt tot de mogelijkheid van de Minister van
Financien om op grond van overwegingen van politieke of beleidsmatige
aard, op te komen tegen een eventuele door hem ongewenst geachte
ontwikkeling van de financiele sector als geheel.

De richtlijn sluit expliciet uit dat bij een toets van een voorgenomen
verwerving of vergroting van een gekwalificeerde deelneming afwegingen
van politieke of beleidsmatige aard worden betrokken. De richtlijn
benadrukt dat het onwenselijk en onwettig is dat dergelijke afwegingen
betrokken worden in het toezicht op de financiele sector, dat, voor
zover hier van belang, hoofdzakelijk gericht dient te zijn op de
soliditeit van de ondernemingen in die sector. Deze soliditeit wordt
geborgd als een onafhankelijke toezichthouder op adequate wijze een
prudentiele toets kan uitvoeren. 

Dat wil immers zeggen dat de toezichthouder zal beoordelen of door de
voorgenomen overname de ondernemingen die daarbij betrokken zijn niet in
gevaar komen, en zich niet zullen `verslikken' in hun ambities maar op
grond van prudente, economisch verantwoorde afwegingen een visie hebben
die te realiseren is zonder dat de soliditeit van deze ondernemingen in
gevaar komt. Als van dergelijke prudentiele gevaren geen sprake is, en
de soliditeit van de ondernemingen niet in gevaar komt door een
voorgenomen deelneming of overname, dan is niet aannemelijk dat er
sprake is van een gevaar voor de stabiliteit van de financiele markten
in Nederland. De ondernemingen in kwestie zijn en blijven dan solide. De
stabiliteit van het financiele stelsel is dus gewaarborgd. Aannemelijk
is dat de ondernemingen in kwestie naar de economische afwegingen die
ten grondslag liggen aan een voorgenomen overname bijvoorbeeld in
gezamenlijkheid een beter marktperspectief hebben. De stabiliteit van
het financiele stelsel wordt in een dergelijk geval veeleer gediend door
deze consolidatie.

Nu de richtlijn een limitatieve lijst met criteria voorschrijft, vervalt
de ruimte voor lidstaten om daarnaast eigen criteria te hanteren. De Wft
bevat voor De Nederlandsche Bank (DNB) in de artikel 3:100, onderdeel c
en voor de Minister van Financien (voor de `big five') in artikel 3:97,
tweede lid, van de Wft een toetsingscriterium dat ziet op een mogelijk
ongewenste ontwikkeling van de financiele sector. Dit criterium dient
met het oog op de limitatieve lijst van prudentiele criteria die
voorgeschreven wordt voor een beoordeling van een voorgenomen deelneming
in de financiele sector te vervallen. 

Het criterium luidt ``Onze Minister verleent een verklaring van geen
bezwaar (...) tenzij de handeling zou kunnen leiden of zou leiden tot
een ongewenste ontwikkeling van de financiele sector of naar het oordeel
van de Nederlandsche Bank een of meer van de overwegingen, bedoeld in
(...) aan de verlening van een verklaring van geen bezwaar in de weg
staan.'' Zie hiervoor artikel 3:97, tweede lid van de Wft. 

Uit deze formulering blijkt dat onder de huidige wetgeving
ontwikkelingen in de financiele sector die zich op dat moment voordoen
dus niet betrokken behoren te worden bij een beoordeling aan de hand van
dit criterium. De wet zoals deze thans luidt strekt er zo blijkt uit de
tekst niet toe dat door DNB dan wel in voorkomende gevallen de Minister
van Financien op grond van dit criterium mede de vraag in aanmerking
moet woorden genomen of de sector ontwikkelingen doormaakt die nopen tot
het onthouden van instemming met een voorgenomen deelneming of overname.
Dat komt in een andere toets aan de orde (zie hierna).

De beperkte mogelijkheden om op basis van dit criterium naar de
mogelijke ongewenste ontwikkelingen in de financiele sector ten gevolge
van een deelneming of overname te kijken is onder meer aan de Kamer
toegelicht in de brief van de Minister van Financien van 22 mei 2007 (TK
2006/2007, 31 052, nr. 1) inzake onder meer de bevoegdheden van de
Minister van Financien bij de overname van ABN AMRO door een consortium
van banken. Deze brief stipuleert dat DNB in haar soliditeitstoets naar
de prudentiele risico's van een overname kijkt, terwijl de minister
veeleer naar een mogelijk systeemrisico kijkt dat eventueel zou kunnen
ontstaan als er een of meer financiele groepen ontstaan die een te grote
rol in de sector gaan spelen waardoor het (eventuele) wegvallen van een
dergelijke groep tot onaanvaardbare risico's voor het systeem zou
leiden. Het gaat daarbij dan hoofdzakelijk om een toets op de
hypothetische situatie dat de nieuwe entiteit die zou ontstaan ten
gevolge van de overname in zwaar weer zou komen en dat dit gegeven dan
een onaanvaardbare bedreiging voor de stabiliteit zou vormen. Het is dus
enigzins gechargeerd geformuleerd een toets of de onderneming in kwestie
niet `too big to fail' wordt.

Ter verduidelijking is daarbij indertijd al opgemerkt en wordt hier
herhaald dat de grootte en rol van financiele ondernemingen in Nederland
reeds vanuit het perspectief van concurrentieverhoudingen worden
beoordeeld door de Nederlandse Mededingingsautoriteit op grond van de
Mededingingswet. 

Tevens is toegelicht dat afwegingen van politieke of beleidsmatige aard
zoals inzake werkgelegenheid dan wel de wenselijkheid om hoofdkantoren
van grote financiele instellingen voor Nederland te behouden, niet
thuishoren in de beoordeling van een voorgenomen verwerving van een
gekwalificeerde deelneming op grond van artikel 3:95 e.v. van de Wft.
Voor zover de Minister van Financien dergelijke aspecten in het oog wil
houden vanuit zijn functie als hoeder van het financiele stelsel dient
veeleer op andere wijze invulling te worden gegeven aan die rol, zoals
bijvoorbeeld vanuit de mogelijkheid om wetgeving te verbeteren.
Daarnaast hebben de ontwikkelingen gedurende 2008 geillustreerd dat de
Minister van Financien ook op andere wijze zijn verantwoordelijkheid
voor de stabiliteit van het financiele stelsels en de ondernemingen die
daarin functioneren of daarvan afhankelijk zijn te nemen. 

Het is van belang om hier te constateren dat inmiddels sprake is geweest
van zeer turbulente ontwikkelingen in de financiele sector. Een crisis
die qua aard en omvang de sector, de toezichthouders en de overheid
heeft verrast, en ingrijpende consequenties heeft gehad voor de
soliditeit van de financiele ondernemingen wereldwijd, op Europees en
internationaal niveau en in Nederland. Het is wenselijk om dit nader
rapport in het licht van deze ontwikkelingen meer stil te staan bij het
functioneren van het onderhavige criterium.

Het bovengenoemde criterium biedt geen grondslag om een overname niet
toe te staan om de enkele reden dat de financiele sector zich ongunstig
ontwikkelt, tenzij de voorgenomen overname zelf ook weer bijdraagt aan
die ongunstige ontwikkeling. Zoals uit de tekst blijkt, moet worden
gekeken naar eventuele gevolgen van een voorgenomen overname voor de
financiele sector (met name naar het resultaat van deze overname,
kortweg, hoe de verwevenheid van de nieuwe onderneming met de financiele
sector eruit ziet en wat voor eventuele consequenties deze verwevenheid
heeft als deze onderneming in zwaar weer komt) en niet andersom. Het
criterium heeft niet (primair) tot doel om bij een aanvraag voor een
verklaring van geen bezwaar, actuele of voorzienbare economische
ontwikkelingen van de financiele sector te betrekken.

Een ongeclausuleerde mogelijkheid om eventuele economische
ontwikkelingen vrijelijk te betrekken bij het vormen van een oordeel
omtrent een voorgenomen overname zou ook bepaald niet wenselijk zijn.
Het criterium zou daarmee een zeer ruime discretionaire bevoegdheid
bevatten om te bekijken of een eventuele overname wel wenselijk is in
het licht van de economie. Dat zou een benadering zijn die de deur
openzet voor een politieke afweging van een overname. Een dergelijke
toets zou reeds strijdig zijn met de oude richtlijnen voor de financiele
sector, maar is zeker strijdig met de onderhavige richtlijn.

Echter, economische ontwikkelingen zijn uiteraard zeer wel relevant. Het
is ook niet gezegd dat deze niet betrokken kunnen worden bij een
afweging door DNB. Daar waar DNB op een gegeven moment als
toezichthouder tekenen in de markt ontwaart die duiden op een
verslechtering van het (economische) klimaat, en voorzienbaar is dat dit
gevolgen zou kunnen hebben voor de financiele ondernemingen in kwestie
die betrokken zijn bij een mogelijke deelneming of overname, dan kan DNB
dit betrekken bij haar oordeel over de soliditeit van die voorgenomen
deelneming of overname. En dat blijft uiteraard de kern van de toets van
DNB, na implementatie van de onderhavige richtlijn. Het is immers
evident dat daar waar een economische realiteit zou nopen tot
voorzichtigheid of terughoudendheid ten aanzien van een overname, dit
enkel aan de orde is als de soliditeit van deze ondernemingen wordt
bedreigd door deze ontwikkelingen en de overname daarom niet verstandig
is. Daar waar de financiele sector in zwaar weer zou komen maar
ondernemingen desalniettemin aan de toezichthouder kunnen uitleggen dat
zij daar niet of in beperkte mate door geraakt worden en hun plannen met
de overname ook verder solide zijn, is zonder meer denkbaar dat de
overname toch al dan niet onder bepaalde voorschriften of beperkingen,
wordt toegestaan. Overigens kan ook bedacht worden dat het zeer wel
mogelijk is dat een financiele sector op minder ingrijpende schaal en
met minder consequenties voor de instellingen te maken krijgt met een
teruggang. Het is niet goed voorstelbaar dat het enkele feit dat er
sprake is van een economisch nadelige ontwikkeling tot een blokkade voor
een voorgenomen fusie of overname zou leiden: steeds moet worden
vastgesteld of de betreffende fusie of overname de soliditeit van de
betrokken ondernemingen wel of niet in het geding brengt of kan brengen.

De toets op de soliditeit van een voorgenomen overname is belegd bij DNB
en behoort ingevolge de principes van het toezicht op afstand van de
politiek en de op deze principes gebaseerde Nederlandse wetgeving bij
DNB te blijven berusten. De Raad bevestigt in zijn advies dan ook dat
het primaat van DNB bij een soliditeitstoets een logische keuze is. 

De beoordeling van een voorgenomen deelneming of overname ligt gelet op
het voorgaande dus in wezen reeds geheel besloten in de toetsing van DNB
op de soliditeit van zowel de deelneming of overname zelf als van de
betrokken partijen, ook als de Minister van Financien zijn toets op
grond van het huidige artikel 3:97, tweede lid, met betrekking tot de
mogelijk ongewenste ontwikkeling van de financiele sector verricht. De
aanpassing van de Wft in lijn met de richtlijn bevestigt het primaat van
de toetsing op de soliditeit en in zoverre zal er dus geen materiele
verandering in de toetsing van de beoogde deelneming plaatsvinden ten
opzichte van de huidige toetsingen, mede gelet op de beperkte reikwijdte
van het huidige criterium dat toeziet op een mogelijk ongewenste
ontwikkeling van de financiele sector door de deelneming of overname.

De soliditeit vormt reeds de kern, en zal dat blijven vormen, van de
beoordeling door DNB van een voorgenomen verwerving of vergroting van
een dergelijke gekwalificeerde deelneming. Dat op basis van de richtlijn
gekozen wordt om DNB deze toets volledig te laten uitvoeren, ligt te
meer in de rede daar, zoals de Raad ook opmerkt, DNB in den brede belast
is met het prudentiele toezicht op de financiele markten. DNB beschikt
over expertise en menskracht om deze toetsingen naar behoren uit te
voeren. 

Daarbij is ook relevant om te bedenken dat in de andere lidstaten van de
Europese Unie de toets van een voorgenomen overname of deelneming, in
lijn met de gedachte dat enkel een onafhankelijke toezichthouder
toezicht kan en dient uit te oefenen, belegd is bij de onafhankelijke
toezichthouder die het prudentiele toezicht uitoefent. Hoewel, zoals de
Raad ook constateert, de richtlijn niet specificeert welke
toezichthouder deze toezichthoudertaak moet uitoefenen, ligt het dus
niet in de rede dat een prudentiele toezichttaak bij de Minister van
Financien wordt belegd.

De criteria van de richtlijn zijn duidelijk en ondubbelzinnig in hun
strekking: zij richten zich enkel op de soliditeit van de beoogde
deelnemingen en van de ondernemingen in kwestie en op de invloed die
mogelijkerwijs kan voortvloeien uit de verwerving of vergroting van de
voorgenomen gekwalificeerde deelneming op de soliditeit van de betrokken
ondernemingen. Een beoordeling daarvan is enkel mogelijk door DNB, die
de prudentiele toezichthouder is en expertise ter zake heeft en die
beschikt over de noodzakelijke gegevens om de beoordeling adequaat te
kunnen uitoefenen. Dit dient tevens de zuiverheid van de verhouding
tussen de Minister van Financien als medewetgever tezamen met de
Staten-Generaal, waarbij DNB op afstand en onafhankelijk van de wetgever
en de politiek toeziet op de naleving van de wetgeving. Het is in dit
licht niet goed voorstelbaar dat de Minister van Financien een andere
verantwoordelijkheid zou dragen dan een politieke verantwoordelijkheid.

Ter aanvulling op dit punt wordt hier overwogen dat overnames in de
financiele sector, en dan met name de grensoverschrijdende overnames,
tot politieke beroering kunnen leiden. Ter illustratie kan worden
gedacht aan de overname van ABN AMRO door het consortium van banken
medio 2007. Ook kan worden gedacht aan de ervaringen van verschillende
Nederlandse bedrijven vanuit ander perspectief. Bekend zijn de problemen
die ABN AMRO ondervond met de Italiaanse toezichthouder bij de indertijd
beoogde overname van de Italiaanse bank Antonveneta in 2005. Een ander
voorbeeld is de langlopende affaire rond de Poolse verzekeraar PZU, waar
de Nederlandse verzekeraar Eureko in 1999 een 30% belang in verwierf
met, vanaf 2001, het recht dit naar een meerderheidsbelang uit te
breiden. Deze afgesproken uitbreiding is jarenlang door de Poolse
overheidsautoriteiten geblokkeerd, ondanks de herhaaldelijke pogingen
van Eureko nakoming ervan af te dwingen. Hier is in 2009 een einde aan
gekomen met een overeenkomst die onder meer een toezegging van Eureko
inhield zich uit PZU te zullen terugtrekken. Het is onvermijdelijk dat
het maatschappelijk en politieke debat dat sommige van dergelijke
voorgenomen overnames omringt, de verantwoordelijkheid en de politieke
positie van de Minister van Financien zal raken. Juist dit feit is meer
in zijn algemeenheid een zeer belangrijke reden geweest om het toezicht
op afstand te plaatsen, zodat een onafhankelijke toezichthouder adequaat
de regels die de wetgever (waaronder de Minister van Financien) stelt,
toe kan passen. Het is niet wenselijk om in de dynamiek van dergelijke
debatten de Minister van Financien een eigenstandige
verantwoordelijkheid en medebeslissingsbevoegdheid te geven voor een
beoordeling van een voorgenomen deelneming of overname, te meer niet
waar die beoordeling op grond van de onderhavige richtlijn strikt
prudentieel van aard dient te zijn.

De Minister van Financien draagt de verantwoordelijkheid voor de
stabiliteit van het financiele stelsel en de wetgeving voor de
financiele sector, zoals de Raad ook stelt. Dit is in navolging van het
advies van de Raad nog nader verduidelijkt in de toelichting op het
wetsvoorstel. De minister draagt deze verantwoordelijkheid en dient
dientengevolge op de hoogte zijn van het reilen en zeilen van de
financiele sector en van de relevante ontwikkelingen daarin. Met het oog
op de invulling van deze verantwoordelijkheid van de Minister van
Financien, is van belang dat de minister tijdig wordt geinformeerd over
dergelijke ontwikkelingen. 

Hiertoe is in het wetsvoorstel een bepaling opgenomen die ertoe strekt
dat DNB de minister informeert over een aanvraag of voorgenomen
verlening of intrekking van een verklaring van geen bezwaar voor een
gekwalificeerde deelneming in de financiele sector indien deze relevant
is voor de inrichting en goede werking van het financiele stelsel. Daar
waar normaliter het toezicht op individuele ondernemingen zich in lijn
met het toezicht op afstand en de geheimhoudingsbepalingen van de
relevante richtlijnen van de Europese Unie onttrekt aan het zicht van de
Minister van Financien, wordt in dit wetsvoorstel vanuit de zwaarwegende
verantwoordelijkheid van de Minister van Financien voor de stabiliteit
van het financiele stelsel geregeld dat DNB de minister tijdig
informeert omtrent relevante voorgenomen deelnemingen of overnames.
Daarmee is de informatiepositie van de Minister van Financien als
verantwoordelijke geborgd, zelfs als de minister geen directe juridische
beslissingsbevoegdheid meer draagt. Zie hiervoor verder de memorie van
toelichting bij het wetsvoorstel bij de informatieverplichting van het
nieuwe artikel 1:93c, waarin naar aanleiding van het advies van de Raad
nader is verduidelijkt om welke informatie het dan gaat.

Bij het opstellen van de richtlijn is de wijze waarop de financiele
sector zich dient te ontwikkelen en de mate waarin consolidatie dient
plaats te vinden geen voorwerp van discussie geweest. Hierboven is
echter gerefereerd aan de ontwikkelingen op de financiele markten van de
periode van voorafgaand aan de indiening van dit wetsvoorstel bij de
Kamer, in welk kader een bredere discussie op gang gekomen over de
inrichting en stabiliteit van de financiele sector en de aard en omvang
van het toezicht daarop, zowel op nationaal, Europees als internationaal
niveau. De discussies in kwestie zullen gevolgen kunnen hebben voor de
aard en omvang van het toezicht dat nationale maar ook
lidstaatoverstijgende, nieuw op te richten gremia zullen houden op de
financiele sector (zie hiervoor ook de conclusies van de EcoFin Raad van
9 juni 2009 (nr. 10862/09) zoals bekrachtigd door de Europese Raad van
18/19 juni 2009 (nr. 11225/09)). Zie verder met name de kabinetsvisie
(TK 2008-2009, 32013, nr. 1) waarin de visie van het kabinet op de
toekomst van de financiele sector uiteen wordt gezet. 

De behandeling van het onderhavige wetsvoorstel in de Tweede en Eerste
Kamer is niet de geeigende plaats of tijd voor een debat over
mogelijkheden om de overheid meer invloed te geven op het reilen en
zeilen van de financiele sector. Het debat daarover is breder van aard
en wordt reeds gevoerd met de Tweede Kamer, onder meer naar aanleiding
van de in juli 2009 naar buiten gebrachte kabinetsvisie, waarbij breder
wordt bekeken wat wenselijk en mogelijk is. Het onderhavige wetsvoorstel
dient er enkel toe om de richtlijn in nationale wetgeving om te zetten. 

De Raad merkt op dat de Minister van Financien vanuit
juridisch-technisch oogpunt in theorie al dan niet voor een
overgangsperiode, geadviseerd door DNB, belast zou kunnen blijven met de
toetsing. Zoals reeds toegelicht ligt het, gelet op de expertise en
onafhankelijke positie van DNB voortvloeiend uit het toezicht op
afstand, niet in de rede om het prudentiele toezicht op deelnemingen in
de financiele sector door de minister te laten uitvoeren. In de overige
lidstaten van de Europese Unie is het toezicht ook belegd bij de
onafhankelijke toezichthouder die daarvoor is aangewezen. Vanwege
vertraging in de implementatie van deze richtlijn is er sinds 21 maart
2009 tot en met de inwerkingtreding van deze wet de facto sprake van een
overgangsperiode waarin de Minister van Financien weliswaar formeel
bezien wettelijk bevoegd is om mee te beslissen op de aanvraag van een
verklaring van geen bezwaar, maar waarin DNB feitelijk inhoudelijk de
gehele toetsing verricht. Dit vloeit voort uit het feit dat na afloop
van de implementatietermijn de bestaande wetgeving in overeenstemming
met de richtlijn moet worden uitgelegd en toegepast. 

Dat heeft tot gevolg dat sinds 21 maart 2009 enkel de voorgeschreven
prudentiele criteria kunnen worden toegepast bij de beoordeling van een
nieuwe aanvraag van een verklaring van geen bezwaar. De thans nog
bestaande toets van DNB en, in geval van de `big five', de Minister van
Financien op de mogelijk ongewenste ontwikkeling van de financiele
sector dient achterwege te blijven en zal niet meer worden uitgevoerd.
Het is, met het oog op de hiervoor reeds geconstateerde uitgangspunten
van het toezicht op de financiele sector en de daaruit voortvloeiende
verhoudingen tussen de Staten-Generaal en de Minister van Financien als
wetgever, de minister als politiek verantwoordelijke en DNB als
zelfstandig en onafhankelijk en op afstand van de politiek opererend
toezichthouder onwenselijk om deze situatie langer te laten continueren
dan strikt noodzakelijk is en de Minister van Financien te belasten met
een formele beslissingsbevoegdheid waarin hij inhoudelijk geen inbreng
heeft. Dit wil tevens zeggen dat het ook niet wenselijk is om in dit
wetsvoorstel een overgangstermijn op te nemen, zoals de Raad als
mogelijkheid noemt, die na inwerkingtreding van deze wet de huidige
situatie zou continueren.

Waar op enig moment debat kan ontstaan over een voorgenomen verwerving
van een gekwalificeerde deelneming of zelfs een volledige overname in de
financiele sector, moet voor de financiele ondernemingen in kwestie en
voor alle overige betrokkenen volstrekt helder zijn dat DNB op
onafhankelijke wijze een besluit neemt en een verklaring van geen
bezwaar zal verlenen of afwijzen, met inachtneming van wettelijke
criteria. Mocht deze verlening of afwijzing voor politiek debat zorgen,
of mocht ter discussie komen te staan of sprake is van een juiste of
onjuiste afweging terzake, dan verdient het de uitdrukkelijke voorkeur
dat de Minister van Financien zijn politieke verantwoordelijkheid voor
DNB volledig kan nemen, zonder dat hij kan worden aangesproken als
(mede)beslisser. Dit wetsvoorstel is er daarbij dus mede op gericht om
de helderheid van de eerder gememoreerde verhouding tussen enerzijds de
Minister van Financien als medewetgever tezamen met de Staten-Generaal
en anderzijds DNB als prudentieel toezichthouder die de wetgeving
uitvoert, te bevorderen.

Naar aanleiding van bovengenoemde opmerkingen van de Raad van State
wordt in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel meer aandacht
besteed aan de rol van de minister bij de verlening van een verklaring
van geen bezwaar alsmede de invulling van zijn ministeriele
verantwoordelijkheid.

2. Informatieverstrekking

Zoals de Raad ook benadrukt, is de Minister van Financien
verantwoordelijk voor de stabiliteit van het financiele stelsel. Het is
dienstig aan deze verantwoordelijk dat de minister te allen tijde
voldoende is geinformeerd over situaties op de financiele markten en de
wijze waarop het financiele stelsel is ingericht en welke actoren zich
hierbinnen begeven. Ook is het zinvol dat de Minister van Financien
tijdig op de hoogte is als er sprake is van ontwikkelingen met
betrekking tot aanzienlijke verschuivingen in aandeelhoudersbelangen in
de banken en verzekeraars die te rekenen zijn tot de `big five' omdat
deze ondernemingen een grote relevantie hebben voor de stabiliteit van
het financiele stelsel. Hiertoe is een bepaling in het wetsvoorstel
opgenomen op basis waarvan DNB de minister moet informeren. 

Onder 1 is de achtergrond van deze informatieplicht reeds uiteengezet.
Omdat DNB de prudentiele toets uitvoert, zal DNB geinformeerd zijn over
de meest recente ontwikkelingen ten aanzien van financiele
ondernemingen. Het betreft, zoals de Raad opmerkt, een situatie waarin
een gekwalificeerde deelneming zal worden verworven of vergroot in een
financiele onderneming zoals genoemd in artikel 3:95 van dit
wetsvoorstel. De aanvrager van een verklaring van geen bezwaar zal met
het oog op een van DNB te verkrijgen verklaring van geen bezwaar
informatie van vertrouwelijke aard ter beschikking moeten stellen aan
DNB. 

De betrokkenen zullen er veelal een (financieel) belang bij hebben om
informatie over mogelijke verwervingen van belangen of zelfs gehele
overnames, pas naar buiten te brengen op een tijdstip dat hen past, dan
wel een tijdstip waarop er een wettelijke plicht ontstaat voor de
ondernemingen in kwestie om deze informatie naar buiten te brengen
(gedacht moet worden aan de verplichting om koersgevoelige informatie
naar buiten te brengen in bepaalde omstandigheden). Daarnaast beschikt
DNB uit hoofde van haar algemene toezichtbevoegdheden over alle
relevante informatie die noodzakelijk is om prudentieel toezicht te
kunnen houden.

DNB zal aldus, mede in aanmerking genomen dat zij inzicht heeft in en
kennis van de soliditeit van alle financiele ondernemingen in Nederland,
zelfstandig kunnen beoordelen of de informatie die aan haar wordt
medegedeeld door de ondernemingen in kwestie moet worden gekwalificeerd
als zijnde relevant om mede te delen aan de Minister van Financien met
het oog op diens verantwoordelijkheid voor het financiele stelsel en de
wetgeving die daarop betrekking heeft. De informatieverstrekking aan de
Minister van Financien zal zowel gerechtvaardigd als noodzakelijk zijn,
zelfs nu niet langer sprake zal zijn van een in de wet vastgelegde
formele beslissingsbevoegdheid van de minister, met het oog op deze
verantwoordelijkheid van de Minister van Financien.

Daar waar normaliter het toezicht op individuele ondernemingen zich in
lijn met het toezicht op afstand en de geheimhoudingsbepalingen van de
relevante richtlijnen van de Europese Unie onttrekt aan het zicht van de
Minister van Financien, wordt in dit wetsvoorstel zoals eerder
gememoreerd vanuit de zwaarwegende verantwoordelijkheid van de Minister
van Financien voor de stabiliteit van het financiele stelsel geregeld
dat DNB de minister tijdig informeert omtrent systeemrelevante
voorgenomen deelnemingen en overnames. 

De Raad verwijst naar het vertrouwelijke karakter van
toezichtinformatie. Deze vertrouwelijkheid blijft geborgd in het
wetsvoorstel. De Minister van Financien zal enkel door DNB geinformeerd
mogen worden met het oog op zijn verantwoordelijkheid voor het
financiele stelsel. De Minister van Financien zal deze informatie strikt
vertrouwelijk moeten behandelen. 

De Raad merkt op dat de Minister van Financien, vanwege het vervallen
van zijn inhoudelijke en formele taak met betrekking tot de beoordeling
van een aanvraag van een verklaring van geen bezwaar, niet langer
informatie zou behoren toe te komen die essentieel is voor de
behandeling en beoordeling van een aanvraag. Het wetsvoorstel is in lijn
gebracht met de gedachte dat de informatie die essentieel is voor
behandeling en beoordeling, te weten de concrete financiele
soliditeitsafweging die DNB uitvoert, niet aan de Minister van Financien
wordt medegedeeld. De informatieverplichting in het wetsvoorstel ziet na
aanpassing daarvan enkel nog op informatie over een aanvraag en de
beoordeling daarvan die met het oog op systeemrelevantie van de
desbetreffende ondernemingen aan de minister zal moeten worden
medegedeeld gelet op zijn verantwoordelijkheden. Deze zwaarwegende
verantwoordelijkheid voor de stabiliteit van het stelsel rechtvaardigt
dat op dit punt een wettelijke regeling is getroffen die ervoor zorgt
dat de Minister van Financien altijd terdege is geinformeerd over de
spelers die zich begeven op de Nederlandse financiele markten en hoe de
verhoudingen in de financiele markten liggen. De informatieverplichting
is voorts geclausuleerd opdat helder is welke informatie door DNB aan de
Minister van Financien ter beschikking behoort te worden gesteld. De
informatie die DNB aan de Minister van Financien verschaft, zal daarbij
eerst door DNB wordt beoordeeld op relevantie voor de kennis van de
Minister van Financien en zijn inzicht in de financiele sector en de
ontwikkelingen daarin. De Minister van Financien wordt geinformeerd over
de voornemens van de betrokken ondernemingen met betrekking tot de mate
waarin en wijze waarop men voornemens is invulling te geven aan de te
verwerven gekwalificeerde deelneming, en de wijze waarop DNB een
dergelijke invulling beziet. Deze informatie kan relevant zijn voor
inzicht van de Minister van Financien in de financiele sector, mede
aangezien de stabiliteit van de sector samenhangt met de wijze waarop
deze is ingericht en welke actoren daarbinnen opereren. Ten aanzien van
de concrete financiele soliditeitsafweging met betrekking tot met name
de cijfermatige beoordeling en de kapitaalsratio's
(solvabiliteitsratio's en liquiditeitsratio's), en de wijze waarop DNB
deze beoordeelt is een duidelijke begrenzing in het wetsvoorstel
aangebracht. 

Deze concrete soliditeitsafweging vormt de kern van de toets door DNB
wanneer zij een aanvraag van een verklaring van geen bezwaar beoordeelt,
en heeft zeer specifiek betrekking op de (soliditeit van) partijen in
kwestie en de soliditeit van de plannen die de partijen in kwestie
hebben. 

Als DNB deze beoordeling uitvoert is er geen grond om aan te nemen dat
zij de Minister van Financien daarover moet informeren met het oog op de
verantwoordelijkheid van de minister. Indien DNB op grond van een
afweging met betrekking tot de soliditeit tot het oordeel komt dat de
gevraagde verklaring van geen bezwaar moet worden geweigerd of slechts
onder voorschriften of beperkingen kan worden verstrekt, is DNB niet
gehouden om de cijfermatige beoordeling daarvan aan de Minister van
Financien mede te delen. Wel ligt in de rede dat DNB de Minister van
Financien met het oog op diens verantwoordelijkheden informeert hoe DNB
hier tegenaan kijkt. 

De Minister van Financien zal gehouden zijn om deze informatie
vertrouwelijk te behandelen. Ook dit wordt geregeld in het wetsvoorstel.

Gelet op het feit dat de Minister van Financien door DNB enkel behoeft
te worden geinformeerd na een beoordeling door DNB of sprake is van voor
de minister relevante informatie die betrekking heeft op de
systeemrelevantie van de desbetreffende instellingen en op de soliditeit
en de stabiliteit van de financiele sector en de actoren daarin, gelet
op het feit dat de informatie die moet worden verstrekt is
geclausuleerd, en gelet op het gegeven dat de door DNB verstrekte
informatie vertrouwelijk zal worden behandeld door de Minister van
Financien, verzet de systematiek van het wetsvoorstel zich niet tegen de
systematiek van de Wet op het financieel toezicht en is deze in lijn met
de zwaarwegende verantwoordelijkheden die de Minister van Financien,
zoals de Raad in zijn advies ook aangeeft, heeft, hoewel die
laatstgenoemde verantwoordelijkheden niet (expliciet) in de Wet op het
financieel toezicht tot uitdrukking komen.

3. Implementatietermijn

De richtlijn diende per 21 maart 2009 te zijn omgezet in Nederlandse
wetgeving. De omstandigheden op de financiele markten van het afgelopen
jaar en de belasting die deze met zich hebben gebracht voor het
ministerie van Financien hebben ertoe geleid dat de omzetting van de
richtlijn in nationale wetgeving is vertraagd. Vanaf 21 maart moet de
nationale wetgeving op dit punt richtlijnconform worden geinterpreteerd
en toegepast. Hiervoor is reeds toegelicht dat DNB de Wet op het
financieel toezicht reeds richtlijnconform interpreteert en toepast. 

Naar aanleiding van de opmerking van de Raad van State over de
toepassing van artikel 8, tweede lid van de richtlijn, is de memorie van
toelichting bij het wetsvoorstel op dit punt aangevuld. In artikel 8,
tweede lid, is een overgangsbepaling opgenomen. In de bepaling is
vastgelegd dat aanvragen die voor inwerkingtreding van nationale wet- en
regelgeving ter implementatie van de richtlijn zijn ingediend bij de
toezichthouder, worden beoordeeld op basis van de nationale wetgeving
die op het moment van de indiening van de aanvraag van kracht was. Ik
deel de mening van de Raad dat deze overgangsbepaling geen ruimte biedt
voor toepassing van het nationale recht zonder richtlijnconforme
interpretatie.

Met de redactionele kanttekeningen van de Raad is rekening gehouden.

Van de gelegenheid is tevens gebruik gemaakt om de memorie van
toelichting op enkele punten duidelijker te formuleren. Tevens is
nadrukkelijker vermeld dat systeemaspecten van deelnemingen en overnames
in de financiele sector onder de vigeur van de richtlijn immer betrokken
blijven bij een beoordeling van een dergelijke deelneming of overname in
de beoordeling van de soliditeit daarvan. 

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden. 

De Minister van Financien,

Wouter Bos 

 European Commission staff working document; Cross-border consolidation
in the EU financial sector (SEC (2005) 1398). 

Directie Financiele Markten



Ons kenmerk

FM 2010-0113 M







	Pagina   PAGE   \* MERGEFORMAT  2  van   NUMPAGES   \* MERGEFORMAT  17 



Directie Financiele Markten 

Korte Voorhout 7

2511 CW  Den Haag

Postbus 20201

2500 EE  Den Haag 

  HYPERLINK "http://www.minfin.nl"  www.minfin.nl 

Inlichtingen

dhr. mr. B.K. van der Waals 

T	070-3427310

F	070-3427984

b.k.waals@minfin.nl



Ons kenmerk

FM 2010-0113 M

Uw brief (kenmerk)

Bijlagen

> Retouradres Postbus 20201 2500 EE  Den Haag

de Koningin



Datum	

Betreft	Wijziging van de Wet op het financieel toezicht ter
implementatie van de richtlijn deelnemingen financiele sector 



	Pagina   PAGE   \* MERGEFORMAT  1  van   NUMPAGES   \* MERGEFORMAT  17